回顾日本危机管理体制的建立过程，经历了从20 世纪80年代之前的自然灾害应对，到80 年代之后的危机管理体制初步构建，再到90 年代中期以来的综合性国家危机管理体制建设三个阶段。在摸索与调整中，日本已经建成了较为成熟的危机管理体制。

从灾后救援转向综合预防

防灾计划逐步完善。从根本上说，日本政府建立危机管理体制机制的积极行为是基于日本岛国灾害多发的无奈之举。三次重大自然灾害：1959 年的“伊势湾台风”袭击、1995 年的“阪神·淡路大地震”和2011 年的东日本大地震构成了日本建立、调整、完善管理思路的重要契机。不断发生的灾害事件让日本意识到，危机管理不仅包括自然灾害，还包括其他各种经济事态；不仅包括事后救援，还包括事前预防。因此，日本每年都会制定防灾计划。中央政府负责制定并实施基本防灾计划，包括自然灾害与事故灾害两部分。从1963 年至今，基本防灾计划已经修改过21 次，内容细致入微、与时俱进；地区防灾计划负责危机灾害发生之后的落实。此处的地区并非与中央相对的涵义，而是指防灾落实的真正发生地；业务防灾计划包括经济圈上的行政领域及大领域的专业圈，由指定行政机关长（企事业单位、民间团体负责人）制定，在内容上须与基本防灾计划相一致。居安思危的意识已经深深植入了日本人的基因之中。

巨灾保险分散风险。灾害的发生可以预防，但不可能杜绝，也很难准确预测。那么如何降低灾害，特别是巨灾带来的损失就值得认真研究。日本几乎每年都要遭受地震、台风、洪水等自然灾害的侵袭。面对灾害所引发的财产损失和人身伤害，日本选择实施巨灾保险而非完全依赖财政救助。农业是自然灾害首当其冲的受害者。日本建立了完善的农业保险体系和农业灾害补偿制度，根据不同的种植种类和规模采用强制与自愿保险相结合的方式，农户、组合、联合会和政府四个层面共同运作农业保险业务，最后由政府依法对农业保险提供再保险支撑。与农业相比，地震保险制度的出台更为艰难。为了应对地震的不确定性和严重性，日本建立了由政府和保险公司通过再保险形式共同分担保险责任的官民一体地震保险制度，对家庭财产地震保险实行商业性保险和政策性保险相结合的混合型再保险制度，企业财产地震保险则以纯民营方式实施。日本的经验表明，巨灾保险的制度安排更能弥补和减轻灾害损失，并且成本相对可控，从而也更加可持续。

日本小学生参加地震模拟演习

注重日常教育和演习。多发的灾害危机大大激发了日本全民的安全意识。从政府一方看，日本政府做到了国民危机教育日常化、规范化，引导民众理性看待突发灾害事件，强化了民众自救互救的意识和能力。从1960 年开始设立每年的9 月1日为防灾日，并从1982 年起改为防灾周。2016 年开始，内阁府每年牵头主办防灾推进国民大会。日本人从幼儿园开始就参加各种防灾训练学习生存技能。这种教育和训练一直从校园延续到社会。普及防灾文化的过程兼有趣味性与知识性，以利于大众推广。在这样日积月累的宣传教育下，日本民众危机感强烈，自救意识突出，真正把防灾减灾当作自己的事情。

高度依赖行政机制和法律程序

建立具有弹性的多层次管理体系，明确各级政府及相关单位的责任分工。纵向上建立由政府主导的首长负责制中枢指挥系统。日本危机管理体制具备国家和地方两套管理体系。国家层面以内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官员负责整体联络协调，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，国土厅、气象厅、防卫厅、消防厅等部门负责组织实施。危机发生时按照危机的类型启动不同的管理部门。事前应对、应急对策、事后对策逻辑清晰、环节流畅、链条完整。地方层面则主要由地方保健所所长进行现场指挥和管理。地方保健所所长可根据实际情况请求转入非常时期体制。横向上打造官民一体的多元协作体系化组织。日本政府同学界、产业界和志愿者团体均有良好互动，学界以专家委员会等形式积极建言献策，多企业联合成立日本防灾产业会议并与政府签订灾害援助协定，非营利组织致力于提高民众的危机应对能力并给予政府信息反馈。当前，日本正在着力打造行政、企业、居民多种社会主体共同参与的自觉防灾社会。

基于危机事件的突发性质，最大限度保有地方的主体性。保健所本是日本政府提供医疗服务、增强国民体格的机构。近年来随着公共卫生事件的增加，日本政府将保健所重新定位为地方公共卫生危机管理据点，让其承担调配区域内保健医疗资源的重要职能。保健所虽然在行政上接受地方福祉保健局领导，但享有较大的自主性和灵活性，负责实施公共卫生危机管理全流程业务。危机发生后，当地保健所所长作为地方公共卫生危机管理责任人，有权要求各方将决策所需信息立即汇总，并根据情况判定是否有必要启动应急机制。如果转入非常状态，所长可根据规定获得处置健康危机的指挥权，快速进行人事任命，联合警察、消防等部门建立应对机制，以争取到宝贵的反应时间。

文章来源：《自然灾害学报》 网址: http://www.zrzhxb.cn/qikandaodu/2021/0613/1232.html